2020年地方債或破6萬億，資金投向哪些領域？

中國經濟穩(wěn)必須要投資穩(wěn)，其中關系民生的公益性項目投資主角是地方政府，而投資資金除了依賴稅收和非稅收入外，通過發(fā)行地方政府債券（下稱“地方債”）籌資正變得越來越重要。經濟下行壓力加大之下，穩(wěn)增長被決策層擺上更加突出位置，充分發(fā)揮地方債資金穩(wěn)投資補短板作用成為關鍵。

受此影響，去年地方債發(fā)行規(guī)模再次超過4萬億元，達到4.36萬億元。而綜合機構、專家預測，今年地方債發(fā)行規(guī)模突破5萬億元幾無懸念，甚至有機構預測可能突破6萬億元。發(fā)行速度也越來越快，去年改變了往年債券發(fā)行集中在下半年的窘狀，今年地方1月（計劃）發(fā)行新增債券規(guī)模逼近7000億元，創(chuàng)歷史新高。而且發(fā)債投向更加精準，更多資金投向重大民生補短板領域。

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1月13日，國務院總理李克強主持召開國務院第四次全體會議，研究部署了一季度工作。他強調，加快發(fā)行和用好地方政府專項債券，推動在建工程建設和具備條件項目及早開工，帶動擴大有效投資。

 2020年或突破6萬億元 

因前些年置換龐大規(guī)模的非政府債券形式的政府存量債務，地方債發(fā)行規(guī)模在2016年觸及6萬億高點，此后置換債券逐步縮小，地方債規(guī)模也回縮至4萬多億元規(guī)模。根據財政部數據，2019年各地已組織發(fā)行地方債43624億元，其中新增地方債首次突破3萬億元（30561億元），地方用于借新還舊的再融資債券首次突破1萬億元（11484億元），另有千億多置換債券。

穩(wěn)增長壓力之下，第一財經記者綜合專家、機構預計，2020年地方債規(guī)模超過5萬億元幾無懸念，甚至有可能突破6萬億元。東方金誠高級分析師馬麗雅對第一財經分析，今年地方債總發(fā)行規(guī)�；驅⒊�6萬億元，有望創(chuàng)歷史新高。她預計，2020年新增債券發(fā)行規(guī)模將達到4.35萬億元，再融資債券發(fā)行規(guī)模接近2萬億元。

國金證券報告預計，今年地方債預計發(fā)行6.17萬億元，其中新增債券發(fā)行約4.12萬億元，再融資債券約1.8萬億元，置換債券約2000億元。“經濟下行壓力加大，疊加大規(guī)模減稅降費，今年新增地方債肯定比去年有較大幅度提高。今年到期地方政府債務約2萬億元，地方需要借新債還舊債，因此再融資債券發(fā)行規(guī)模也不小。另外部分符合規(guī)定的地方存量隱性債務還需要通過置換債券來化解，因此置換債券也小有規(guī)模。綜合判斷，今年地方債發(fā)行規(guī)模要明顯高于去年。”關注地方債的對外經濟貿易大學教授毛捷告訴第一財經記者。

當然地方債規(guī)模不會無序“瘋狂”擴張，尤其是地方政府專項債券規(guī)模，財政部愈加重視專項債風險防范。財政部預算司巡視員王克冰近期在一場地方債研討會上表示，專項債總體風險可控，但一些風險苗頭應該引起關注，比如2018年專項債的余額已經超出了其還款來源的政府性基金預算收入規(guī)模。因此需要拓寬專項債項目收益的來源，健全專項債券償債保障機制和項目風險控制機制，堅持專項債項目收益融資平衡這個原則。

債券發(fā)行再加速 

為了盡早發(fā)揮債券資金效應，去年國務院通過機制創(chuàng)新，首次實現了地方1月發(fā)債。在財政部催促下，去年3萬多億元地方新增債券在9月底前基本完成發(fā)行，改變了往年“上半年無債可發(fā)，發(fā)債集中在下半年”的窘況。

今年發(fā)行節(jié)奏可能更快，國務院三令五申要求加快專項債發(fā)行，充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資補短板效果。財政部去年底已經提前下達了1萬億元專項債額度，1月地方密集發(fā)行專項債。

馬麗雅認為，今年地方債發(fā)行節(jié)奏將進一步前傾，這在1月已經有所體現。去年1月21日當年首度發(fā)債，而今年1月前兩周發(fā)債規(guī)模已經接近3000億元。預計今年提前下達的1萬億元專項債額度將在一季度完成發(fā)行。

毛捷表示，今年發(fā)債節(jié)奏可能比去年更加往前提，上半年發(fā)債會比較快，8月份或完成全年新增債券發(fā)行任務。“發(fā)債越早，資金到位就越早，債券資金穩(wěn)投資穩(wěn)增長的效果會越好。”地方債期限也將繼續(xù)延長，為了解決此前地方債期限錯配問題，近些年財政部在以十年以下期限品種為主體的基礎上，較大幅度增加了15、20、30年等長期限品種，拉長了債券期限。

中債資信數據顯示，2019年度地方債加權平均期限為10.26年，期限較2018年（6.12年）明顯拉長，進一步降低短期資金周轉風險和債務集中到付風險。

馬麗雅表示，今年這種趨勢將延續(xù)，其中1月前兩周的地方債加權平均發(fā)行期限已提高至13.5年。“基礎設施建設項目的投資周期普遍很長，發(fā)行期限延長是匹配投資回報周期的體現。同時，延長發(fā)行期限，也可以降低發(fā)行費用等成本，提高資金利用效率，緩解未來債務滾動壓力。”馬麗雅說。她認為，近一年地方債的發(fā)行利差呈現出非常明顯的收斂特性，2020年公開市場“寬貨幣”勢頭有望深化，資金面進一步寬松將使得地方債發(fā)行利率繼續(xù)低位運行。

 資金更加投向補短板領域 

去年專項債七成資金投向了棚戶區(qū)改造、土地儲備，但今年國務院在提前批1萬億元專項債投向中，禁止了土地儲備和房地產領域。地方財政人士告訴第一財經，由于土地儲備、棚戶區(qū)改造對穩(wěn)投資直接貢獻不大，但專項債資金相當大部分都投向這些領域，因此從當前穩(wěn)投資角度來看，這一領域被限制。不過后續(xù)正常下達的專項債資金應該還是可以用于這些領域，因為這兩個領域的專項債項目比較成熟，不可能完全禁止。

事實上，一些地方第二批專項債已經可以申報土儲等項目。馬麗雅表示，去年發(fā)行的專項債中約七成投向了土儲、棚改等領域，這對基建投資與實體經濟的直接提振作用較為有限。

而今年有所不同，在專項債新規(guī)全面實施后，預計專項債資金將重點用于交通、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保等基礎設施建設領域；特別是專項債作為部分重大項目資本金后，還會撬動銀行貸款、城投債等社會資金投入。

國務院鼓勵，專項債投向鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉(xiāng)電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施。

去年開始，部分專項債資金可用作重大項目資本金，今年1月地方已經在40多個項目中將專項債用作資本金。馬麗雅表示，今年專項債資金將發(fā)揮基建投資“加速器”作用，預計2020年基建投資增速有望接近兩位數，并帶動固定資產投資增速實現近十年來的首次反彈。國家統(tǒng)計局數據顯示，2019年前11月，全國共完成固定資產投資（不含農戶）533718億元，同比增長5.2%。