汪金敏：沒有經(jīng)過VEM評價的PPP是假PPP

來源：公眾微信號“索倍工程圈”

近一兩年來，在財政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部門政策文件的積極推動下，PPP的浪潮席卷全國，短期之內(nèi)推出了多達(dá)幾萬億元的投資項目。雖說PPP的提出與推動對我國發(fā)展意義重大，然而實(shí)施效果如何仍有待檢驗。

物有所值（valuefor money，簡稱VFM）是國外決定是否采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種決策工具。

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第八、九條規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項目開展財政承受能力評價；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。

國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》指出，為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立PPP項目的聯(lián)審機(jī)制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，第四條【特許經(jīng)營條件】實(shí)施特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：能夠物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會資本參與能提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，或者有效降低項目全生命周期成本。

事實(shí)上，PPP項目物有所值評價是從項目性價比是否高，全生命周期來衡量的價格是否最優(yōu)，經(jīng)濟(jì)、社會效益性價比是否最高三個層面來評估。

世界銀行、歐洲PPP專業(yè)中心、英國財政部、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心等機(jī)構(gòu)各自在其參考指南或政策框架中提出了一些具體因素。其中有一些普遍關(guān)注的共性因素，比如風(fēng)險管理，按照各自的能力、資源優(yōu)勢進(jìn)行最優(yōu)化的風(fēng)險分配；基于全壽命周期的成本，項目產(chǎn)出與費(fèi)用支出比例，資產(chǎn)利用率等。此外，還有一些因素如績效考核和激勵獎懲機(jī)制、保持PPP合同的靈活性、適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制、鼓勵創(chuàng)新等也分別被不同的機(jī)構(gòu)所看重。

按照能否或是否適宜貨幣化衡量，物有所值的評價分為定性評價和定量評價。

就目前物有所值評價發(fā)展來說，定性評價還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過事先設(shè)計評價因子與具體問題清單，然后經(jīng)過回答問題的方式，對項目進(jìn)行主觀分析和綜合評判。

定量評價則相對客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過對PPP項目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值（即公共部門比較值，PSC）進(jìn)行比較然后得出結(jié)論。

PSC的確定尤為關(guān)鍵。根據(jù)國外經(jīng)驗，PSC一般由基本PSC（包括基本成本和融資成本）、風(fēng)險承擔(dān)成本（包括可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本和自留風(fēng)險承擔(dān)成本）、競爭性中立調(diào)整值等幾部分構(gòu)成。其中，基本PSC較為容易計算，風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整值則較難確定。一方面，風(fēng)險的分擔(dān)比例劃分具有一定的科學(xué)性和藝術(shù)性，政府向社會資本方過高或過低地轉(zhuǎn)移風(fēng)險都是不合適和不可取的。基本的原則是，不同的風(fēng)險應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險的一方來承擔(dān)，而且風(fēng)險與收益要對等。通常來說，項目的建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險由政府承擔(dān)，而不可抗力風(fēng)險由雙方分擔(dān)。如下圖所示為英國某高速公路可行性階段運(yùn)量預(yù)測風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

另一方面，之所以考慮競爭性調(diào)整，是因為傳統(tǒng)政府采購模式下政府往往依托體制機(jī)制獲得某些相對優(yōu)勢，如可以減免稅費(fèi)、免費(fèi)或廉價獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來以體現(xiàn)可比性。當(dāng)然，如果在某些方面體現(xiàn)為相對劣勢，則應(yīng)該從PSC中抵扣掉，即要考慮隱形成本節(jié)約與隱形成本增加。

此外，折現(xiàn)率的選擇（主要包括資本的社會機(jī)會成本、社會時間偏好折現(xiàn)率、資本資產(chǎn)定價模型折現(xiàn)率、無風(fēng)險利率等）對物有所值評價的結(jié)果也有很大影響。在實(shí)踐中，不同國家傾向于選擇不同的折現(xiàn)率，如英國財政部建議采用社會時間偏好折現(xiàn)率，而澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心則在政府承擔(dān)全部風(fēng)險的情況下，建議采用無風(fēng)險利率作為折現(xiàn)率。

通過物有所值評價，如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的，而且差值越大，則越應(yīng)該采用PPP模式。反之，亦然。如果出現(xiàn)二者基本接近或相當(dāng)?shù)那闆r，也就是說采用PPP模式處于可用可不用的臨界點(diǎn)時，則應(yīng)該側(cè)重定性評價進(jìn)行選擇。對我國而言，如果從推動政府職能轉(zhuǎn)變、釋放民間資本活力、提高國家治理能力現(xiàn)代化水平以及確保民眾盡早享受社會公共服務(wù)等更大的視角去考量，建議政府應(yīng)該傾向于采用PPP模式。

但是物有所值的定量評價需要開展大量復(fù)雜和耗時耗力的工作，而能否順利開展還取決于是否存在完善齊全的數(shù)據(jù)庫（如各類風(fēng)險發(fā)生的概率）和其他基礎(chǔ)資料。進(jìn)一步說，競爭性中立調(diào)整計算過程中政府的體制機(jī)制優(yōu)勢和監(jiān)管成本更是難以貨幣化和量化。顯然，如果基礎(chǔ)條件不太具備，強(qiáng)行推行定量評價，可能帶來較大誤差，甚至帶來決策錯誤。因此，盡管物有所值定量評價是一個很好的工具，但最近也有不少業(yè)內(nèi)專家呼吁，在實(shí)踐中并不符合我國當(dāng)下階段的國情，應(yīng)待各方面條件成熟以后，再全面推行定量評價。

且兩大部委對推行PPP項目過程中物有所值評價的規(guī)定并不十分嚴(yán)格，地方實(shí)際操作細(xì)則并未出臺，導(dǎo)致雖然目前我國有大量“PPP”項目，但未經(jīng)實(shí)際的VFM論證。近期報道的湖北省香溪長江公路大橋項目順利通過省財政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評價，成為該省首個通過“物有所值”評價的PPP項目。但是“是采用定性還是定量評價？評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是什么？具體步驟和程序有哪些？是否考慮多個階段開展評價？如果采用定量評價，如何測算公共部門比較值和確定折現(xiàn)率”等問題并沒有做出詳細(xì)說明。

未經(jīng)VFM評價而強(qiáng)行“拍腦袋”實(shí)施的PPP項目并非真正的PPP項目。目前我國資料信息不透明、不公開現(xiàn)狀等并不利于開展VFM評價，但是VFM的意義在于論證項目的可信性與經(jīng)濟(jì)性，焚林而田的行為將造成社會資源的巨大浪費(fèi)。

總的來說，我國推進(jìn)PPP項目的物有所值評價需要有一個逐步完善和不斷積累經(jīng)驗的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。建議國家有關(guān)部門借鑒參照國外成熟做法和成功經(jīng)驗，著手設(shè)計我國物有所值評價體系（包括方法、程序、評價因子、評價內(nèi)容、權(quán)重、衡量標(biāo)準(zhǔn)等），同步建立基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺，為地方政府具體實(shí)施物有所值評價提供指導(dǎo)。地方政府在實(shí)施過程中，也要根據(jù)地方實(shí)際和項目具體情況靈活應(yīng)用，并把相關(guān)資料信息及時上報和共享。