專家分享 | 著名經(jīng)濟學家賈康先生演講——PPP：制度供給的偉大創(chuàng)新

6月21日，新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開（詳情點擊《新時代新動能新咨詢丨政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇隆重召開》），著名經(jīng)濟學家賈康先生作了“PPP：制度供給的偉大創(chuàng)新”為主題的經(jīng)驗分享，以下為主要分享內(nèi)容。

尊敬的尹教授、劉站長，尊敬的各位領(lǐng)導、各位專家、各位嘉賓朋友，大家好！
      很高興能夠參加今天的活動，今天我想就怎樣貫徹中央最高層的指導精神，在我們這個PPP創(chuàng)新過程中間，面對現(xiàn)實問題，理清一些思路和要點，談談自己的基本看法。 

我先簡單勾畫一下我對十九大指導精神的理解，最高決策層在十九大的指導層面上的大致方針，是要照顧我們各個地方政府轄區(qū)、各個行業(yè)、各個企業(yè)集團和市場部門的具體工作。 

十九大的戰(zhàn)略方針列出了很多具體的要點，但在底層指導層面，我們要反饋至少四個層面的最基本的精神實質(zhì)，其中一個就是中央對于我們在現(xiàn)代化經(jīng)濟過程中間的歷史方位有新的判斷，我們是走過了站起來和富起來的時代，現(xiàn)在面臨的是實現(xiàn)中國夢現(xiàn)代化偉大復興強起來的新時代，而這個新的時代又有了中國特色社會主義思想的這樣的指南。 

現(xiàn)在雖然是已經(jīng)走過富起來的時代，仍然是存在著人民美好生活的需要和發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾，要警覺這些矛盾制約。在問題導向之下，那么，怎么樣認識我們的供給側(cè)的不充分，關(guān)鍵是要注意到它的不平衡這種結(jié)構(gòu)問題的實質(zhì)，結(jié)構(gòu)的失衡是我們現(xiàn)在高質(zhì)量發(fā)展中間矛盾的主要方面，而解決方略一定是要到第三個層面，就是要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來著力化解社會主義主要矛盾。 

人民群眾對美好生活的需要，不僅有物質(zhì)層面和精神層面的需求，還要將兩者結(jié)合，進一步提升到政治文明。社會公平、政治、民主化、法制化、人的全面發(fā)展，所有人民群眾美好生活的需要都必須要有有效的供給來對應，而這種有效供給，要把它納入高質(zhì)量發(fā)展的軌道，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個制度創(chuàng)新帶出整個供給體系質(zhì)量效果提高，以化解社會主要矛盾，在問題導向之下達到實際的效果。 

為了貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在十九大之后，我們把它作為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主線，要進一步的克服結(jié)構(gòu)失衡的這個矛盾制約，我們必須充分認識到“行百里者，半九十”這個中關(guān)期考驗，在2035年，基本進入社會主義現(xiàn)代化，再爭取到2050年實現(xiàn)中國夢。應對挑戰(zhàn)，最主要的是我們所依靠的新的動力體系，所謂高質(zhì)量發(fā)展要實現(xiàn)動力轉(zhuǎn)型升級，要緊緊抓住科技是第一生產(chǎn)力以及制度創(chuàng)新的潛力空間。像我們今天討論的PPP創(chuàng)新，就是創(chuàng)新發(fā)展中的一個非常鮮明的重點創(chuàng)新事項。 

把這三個層面的基本認識勾畫以后，我們還必須有一個“變化不變”的認識。我們有兩個不變，其中一個就是我們?nèi)匀惶幱谏鐣�主義初級階段，這是中國最大的實際，只有牢牢把握好基本國情，才能夠掌握好貫徹黨的基本路線。 

中國仍處于社會主義初級階段，基本路線中經(jīng)濟建設為中心所對應的多種經(jīng)濟成分要共同發(fā)展，公有制、非公有制都是中國特色社會主義市場經(jīng)濟重要組成部分，這些都是基于我們所處的歷史階段的最根本的判斷，這是絕對不能動搖的，要堅定不移的把公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟一起發(fā)展下去。 

我們在實際生活中推進創(chuàng)新，就要意識到我們是發(fā)展中經(jīng)濟體系，我們的創(chuàng)新是要通過追趕最后完成現(xiàn)代化反超，這方面我們是有后發(fā)優(yōu)勢的，但是需要注意到，這個追趕過程需要我們戰(zhàn)略耐心，韜光養(yǎng)晦，有所作為，在創(chuàng)新方面做實。 

依照十九大要求，我們要進一步通過中央和地方怎么樣把事權(quán)、財權(quán)、稅基理順關(guān)系以后形成全民規(guī)范多種科學約束力的預算，以及預算上全面實施績效管理來解決好建立現(xiàn)代財政支出的問題，匹配的是預算改革和稅率改革。 

預算里面還有和PPP直接相關(guān)的政府付費，政府付費最典型的形式是可行性缺口補貼，PPP項目里所有的因素要盡可能的做準確的量化的預測，要在預算里安排，把PPP項目做成政府付費的可行性缺口補貼的方式支撐起來，以實行全面的績效管理。 

與地方債有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的PPP方面�？傮w來說，中國地方政府可以舉債，而地方債怎么借怎么用怎么還貸，有清晰的法律規(guī)范。我的解讀是，地方債的總規(guī)模每個年度是由中央跟地方規(guī)劃好以后，分配到各個省級行政區(qū)，在省級預算里安排使用的規(guī)模。原來的地方融資平臺不再允許發(fā)動新的地方隱形負債，鼓勵以PPP的方式實現(xiàn)機制的創(chuàng)新。 

而地方政府一定要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略，爭取跟上時代發(fā)展要求，在各個地方政府領(lǐng)域下，匯成中國追趕趕超的現(xiàn)代化進程。 

實際上我們的戰(zhàn)略發(fā)展要求除了要求地方債陽光化，還有不可忽視的PPP創(chuàng)新機制。既然PPP是政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系式合作來建設和運營公共工程項目，那么，它的負債就不可能在政府方面完全撇清干系。但這個機制創(chuàng)新，可以使政府的相關(guān)負債產(chǎn)生相當可觀的放大效應和在資金使用中明顯的績效提升作用，這便是要強調(diào)鼓勵創(chuàng)新PPP的原因。 

此前，政府出于鼓勵創(chuàng)新的原因，曾經(jīng)在文件中規(guī)定，凡是由管理部門確認為PPP的項目，它的負債不納入地方政府債務規(guī)模的統(tǒng)計。運行一段時間以后，現(xiàn)在實際的負債風險壓力因素又使政府管理主體感受到需要防范風險。現(xiàn)在來看，一些地方的感受就是PPP不能和政府購買服務對接，不能做出任何的承諾保底等等，但在嚴謹?shù)卣f清楚的情況下，其實PPP負債的風險必然是以某種方式，由合作伙伴各方共同承擔。 

也就是在“保底條款”方面，PPP建設項目，要形成伙伴關(guān)系機制來處理的風險共擔。而風險共擔或分擔的同時，就能夠?qū)崿F(xiàn)共贏雙贏的利益共享，企業(yè)的利益訴求是在商言商的立場，認為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里，能實現(xiàn)可接受的年化收益率。而政府的決策集團按照發(fā)展戰(zhàn)略和符合人民群眾的利益，做出應有的政績。風險共擔，給參與的資本方和企業(yè)一個有安全感的預期，才能使企業(yè)界和政府真正可持續(xù)的合作PPP。 

地方政府發(fā)揮市場經(jīng)濟機制也要考慮“堵不如疏”。我一直強調(diào)，疏堵結(jié)合，從長期發(fā)展來看，不僅更好的發(fā)揮機制的作用，也更有效的防范風險。另外，就是應考慮以規(guī)范的股權(quán)交易平臺來疏導資本要素流動的機制建設問題。之前政府已經(jīng)設有了上海、天津兩地的PPP資產(chǎn)交易平臺，而PPP的股權(quán)交易就是非常典型的，通過這樣的平臺去進行規(guī)范化的、陽光化的交易，這是“疏”的關(guān)鍵，可以解決大家擔心的資金期限錯配的問題。而且疏導交易的通道建設要往前看，要考慮制度建設的疏導作用。 

財政承受能力方面，是說地方政府一個年度的PPP付費項目。要在一個地方做PPP項目，一般來說累積起來就有可能接近10%的天花板，這個時候就需要有專業(yè)的力量幫助調(diào)整，把超出的部分勻到后面的年度等，以此方式來防范風險，但也不能絕對化。疏導就是讓大家在預測方面做到盡可能的準確，考慮到公共收支預算和其他財力的調(diào)動，既要積極，又要可行。 

由于時間原因，簡單的為大家闡述了自己的觀點和看法，請大家批評指正，謝謝大家！ 

另：此內(nèi)容整理于在“新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項目管理解決方案（鄭州）高峰論壇”上賈康先生的演講錄音，完整的演講視頻在“海天造價咨詢”微信上推送。